לפניי בקשה לסעד זמני במסגרת ערעור על פסק דינו של בית המשפט לעניינים מנהליים בתל-אביב-יפו (כבוד השופטת צ' צפת) מיום 25.8.2013 בעת"מ 34782-10-12, אשר לפיו נדחתה עתירת המבקשים לביטול החלטת המשיבות 1 ו-3 בדבר מתן היתר בנייה למשיבה 2 להקמת בניין חדש לשימוש מלונאי במתחם מושא הבקשה בתל-אביב (גוש 7224, חלקה 1), וכן לביטול החלטת המשיבה 1 המאפשרת ניוד זכויות בנייה. המבקשים עותרים לאסור על המשיבה 2 להקים במתחם בניין חדש לשימוש מלונאי על סמך היתר הבניה שהוצא לה, עד להכרעה בערעור.
1. ברקע הבקשה דנן עומדת תכנית מתאר 2566 (להלן: התכנית או תכנית המתאר) הקרויה "מתחם הקאנטרי קלאב תל אביב", שנערכה בשנת 1993 ונכנסה לתוקף ביום 29.3.2007. המשיבה 2 (להלן: החברה) היא חברה פרטית שבבעלותה הזכויות במקרקעין הידועים כגוש 7224, חלקה 1, עליהם חלה התכנית (ולענייננו מגרש מס' 6 לתכנית, להלן: מגרש 6). מקרקעין אלו מצויים בסמוך לצומת הרחובות דרך נמיר ויוניצמן בעיר תל-אביב. המבקשים הם תושבי תל-אביב, דיירי מתחם מגורים ובעלי זכות חכירה לדורות בדירות המצויות על חלק מחלקה 1 בגוש 7224 (מגרש מס' 7 לתכנית, להלן: מגרש 7), הגובלת עם מגרש 6.
בהוראות התכנית הנוגעות למגרש 6, נכתב תחת הכותרת "אזור מלונאות ונופש" (סעיף 9ב' לתכנית) כדלקמן:
1) תכליות - בשטחים העיקריים תותר מלונית בלבד.
2) זכויות בנייה - סך השטחים למטרות עיקריות לא יעלה על 3,000 מ"ר. שטחי שירות מעל הכניסה הקובעת לא יעלו על 1,500 מ"ר.
3) קווי בנין - עד גבול המגרש (אפס).
4) גובה מבנים - לא יעלה על 4 קומות.
5) מרתפים - יותר עד 300% משטח המגרש, ב-3 קומות עד לגבולות המגרש. השטחים ייחשבו כשטחי שירות.
2. ביום 18.1.2010 הגישה החברה בקשת היתר לבניית בית מלון מדרגה C, הכולל 90 דירות ובהן 159 חדרים, לרבות הקלה לתוספת של שתי קומות, כך שתתאפשר הקמת בניין בן שש קומות. כן ביקשה החברה אישור לניוד 460 מ"ר המוגדרים בתקנון התכנית כשטחי שירות, מקומות המרתף לקומות העליונות. המבקשים הגישו התנגדויות לבקשות בטענה שהן מהוות סטייה ניכרת מהתכנית, ובפרט מההוראה לפיה במקום תותר הקמת "מלונית בלבד". נטען כי בהיעדר הגדרה למונח זה בתכנית, יש להחיל את ההגדרה הקבועה בהנחיות משרד התיירות, לפיה מלונית היא מבנה הכולל 11-24 יחידות (ראו "תקנים פיזיים לתכנון ולסיווג מתקני אכסון תיירותי, בהתאם לחוזר מנכ"ל 3/2004", להלן: הנחיות משרד התיירות).
ביום 11.5.2011 אישרה המשיבה 1 את בקשת ההיתר, לרבות ההקלה שהתבקשה בנוגע למספר הקומות. בקשת החברה לניוד הזכויות נדחתה. עררים מצד המבקשים הוגשו נגד אישור הבקשות להיתר והקלה לעניין תוספת הקומות. ערר מטעם החברה הוגש נגד דחיית הבקשה לניוד הזכויות. ביום 29.8.2012 דחתה המשיבה 3 את העררים מטעם המבקשים, וקיבלה את ערר החברה. על החלטה זו של המשיבה 3 הגישו המבקשים עתירה לבית המשפט לעניינים מנהליים, אשר נדחתה בפסק דין מיום 25.8.2013.
3. בית המשפט קמא אימץ בפסק דינו את קביעותיה של המשיבה 3 במלואן. ראשית, נקבע כי אין ועדות התכנון והבנייה כפופות להנחיות משרד התיירות ואין בהנחיות אלו כדי להגביל את שיקול דעתן של ועדות התכנון והבנייה. במצב זה, משלא קיימת בתכנית הגדרה למונח "מלונית", מתעורר ספק פרשני. בהתאם לכללי הפרשנות יש לפרש את התכנית כך שהוראותיה ישתלבו זו עם זו ועם תכלית התכנית. נקבע כי שטחי הבנייה שנקבעו בתכנית ביחס למגרש (3,000 מ"ר למטרות עיקריות ו-1,500 מ"ר לשטחי שירות), ונספח התחבורה הקובע 150 מקומות חנייה (ככל הנראה ביחס ל-150 יחידות אירוח) אינם מתיישבים עם הקמת "מלונית" כהגדרתה בהנחיות משרד התיירות. כמו כן, בעוד שהתכנית לא הגבילה את מספר יחידות האירוח (כפי שנעשה במקרים אחרים), פרשנות המשיבות מאפשרת את ניצולן של זכויות הבנייה שהוקנו לחברה, ובכך מתיישבת עם אחת מתכליות התכנית בדבר ניצול מלא יותר של הקרקע. כן, נקבע כי משאישרו נציגי משרד התיירות את פרשנות החברה ואת בקשת ההיתר בה עסקינן, יש בכך כדי ליישב את הסתירה הלכאורית בין הנחיות משרד התיירות לבין ההיתר שהתבקש.
אשר לתוספת הקומות, נקבע כי אישור הקומות הנוספות נעשה בדרך של הקלה, שהינה בסמכות הוועדות לתכנון ובנייה ונתונה לשיקול דעתן. עוד נקבע כי בענייננו ההחלטה התקבלה על בסיס שיקולים מקצועיים וכלל האינטרסים הרלוונטיים. אשר לסוגיית ניוד הזכויות, נקבע כי הסמכות למתן הקלה היא במהותה סמכות לאפשר חריגה מהוראות התכנית, כגון ניוד שטחים מעל או מתחת לפני הקרקע. זאת נעשה כל עוד יש הצדקה תכנונית לכך. המשיבה 3 בחנה את השיקולים התכנוניים שהציגה החברה ואישרה את ההקלה. מדובר בהחלטה מקצועית-תכנונית אשר מצויה בתחום סמכותן של המשיבות ונראית סבירה בנסיבות העניין, ומשכך, אין מקום להתערבות בית המשפט.
טענות המבקשים בכל הנוגע לאי-התאמה בין 26 מקומות החניה שאושרו במסגרת ההיתר לבין 150 המקומות לפי נספח התחבורה של התכנית נדחו. נקבע כי הנספח מציין כי מדובר ב"הערכה" בלבד של מספר מקומות החניה שיידרשו ולכן אינה מחייבת, וכי בכל מקרה הוא מנוגד לתקן החל על התכנית (לפי תקנון התכנית). נקבע כי מספר מקומות החניה לפי ההיתר עומד בתקן האמור.
5. כאמור, המבקשים הגישו ערעור על פסק דינו של בית המשפט קמא, ובצידו בקשה לסעד זמני שעיקרו מניעת הקמת בניין לשימוש מלונאי במקרקעין הרלוונטיים עד למתן הכרעה בערעור, היא הבקשה שלפניי. המבקשים טוענים כי סיכויי ערעורם גבוהים, ועיקרי טיעוניהם לעניין זה הם כדלקמן: בראש ובראשונה מטעימים המבקשים כי הערעור עוסק בשאלה משפטית-פרשנית, שאינה נוגעת לשיקולים מקצועיים של מוסדות התכנון. לגופו של עניין נטען כי בהיעדר הגדרה בתכנית גופה למונח "מלונית", היה מקום להחיל את הנחיות משרד התיירות לפיהן, כאמור, מלונית היא מבנה המכיל 11-24 יחידות אירוח בלבד. הנחיות אלו עמדו לנגד עיני ועדת התכנון, ששינתה את המונח "בית מלון" שהיה קבוע בתכנית קודם לכן, למונח "מלונית בלבד", שהינו מונח טכני-מקצועי. המבקשים סבורים כי על-אף שהנחיות משרד התיירות אינן מחייבות את ועדות התכנון, לא ניתן להתעלם מהן, בהינתן שהן כוללות את הגדרת המונח "מלונית". משכך נטען גם כי אין לייחס משקל מיוחד לאישורו של משרד התיירות את ההיתר. בנוסף, טוענים המבקשים כי לא הגישו התנגדויות לתכנית לאור העובדה כי ייעודו של מגרש מס' 6 הוגדר להקמת מלונית. לדבריהם, לו ידעו בעת פרסום התכנית להתנגדויות כי תותר הקמת בית מלון, היו מגישים התנגדות. בכך, סבורים הם, נפגעה זכות הטיעון שלהם. המבקשים מעלים טענות נוספות הנוגעות, בין היתר, לתוספת הקומות ולניוד השטחים שאושרו במסגרת ההיתר, ולפער בין מספר החניות שאושרו במסגרת ההיתר לבין מספר החניות הקבוע בנספח התחבורה של התכנית. לא מצאתי לפרט טענות אלו, משאינן עומדות במרכז החלטה זו.
המבקשים טוענים כי מאזן הנוחות נוטה לטובתם מאחר שבלא עיכוב הבנייה, עלול להיווצר מעשה עשוי שייתר את הערעור. נטען כי התחלת הבנייה במקום תוביל לכך שגם אם יתקבל ערעורם של המבקשים לא ניתן יהיה לאוכפו.
6. המשיבה 1 סבורה כי הפירוש שניתן על-ידי החברה ואושר על-ידי מוסדות התכנון למונח "מלונית" הוא אפשרי וסביר, ועל כן אין הצדקה להתערבות בית המשפט. לגופו של עניין טוענת המשיבה 1 כי סיכויי הערעור אינם גבוהים לאור תמימות הדעים בין הגופים התכנוניים לבין בית המשפט קמא באשר לפרשנות המונח "מלונית" והעובדה כי לא נפל כל פגם בהחלטות ועדות התכנון ובהליך קבלתן. כמו כן, נטען כי הפרשנות שניתנה על-ידי המשיבים למונח "מלונית" עולה בקנה אחד עם זכויות הבנייה שהוענקו לחברה, כפי שהוגדרו בתכנית; עם ייעוד האזור למלונאות ונופש; ועם תכליות התכנית בדבר ניצול מלא של הקרקע. אשר להנחיות משרד התיירות, נקבע כי אלו קבועות בחוזר אשר כפוף לתכניות המתאר ולשיקולים תכנוניים ויישומו בכל מקרה נתון לשיקול דעת משרד התיירות, אשר בענייננו אישר את בקשת ההיתר. עוד טוענת המשיבה 1 כי מאזן הנוחות נוטה לטובתה. נטען כי ענף המלונאות תורם למיצובה של העיר כעיר תיירותית ולכלכלתה, ונוכח המחסור במבני מלונאות בעיר תל-אביב-יפו ישנה חשיבות רבה למימוש תכניות למלונאות בעיר. כן נטען כי מחסור זה הוא תולדה של הכדאיות הכלכלית הנמוכה שבתכנית כזו, בין היתר בשל הזמן הרב עד לקבלת התמורה בעבור ההשקעה בתכנית, וברי כי כל עיכוב נוסף אך מגביר קשיים אלו.
המשיבה 3 הותירה את ההחלטה בבקשה דנן לשיקול דעתו של בית המשפט.
7. החברה טוענת כי יש לדחות את הבקשה משיקולים שביושר ובצדק. נטען, בין היתר, כי המבקשים נמנעים מלשלם את ההוצאות שנפסקו על-ידי בית המשפט המחוזי לטובת החברה בהליך זה, וכי הבקשה דנן הוגשה בשיהוי ניכר, שכן המבקשים לא טרחו לבקש את עצירת הבנייה לאורך ההליכים שתחילתם בהחלטת המשיבה 1 מיום 11.5.2011. כמו-כן נטען כי מאזן הנוחות נוטה לדחיית הבקשה: לדברי החברה, המבקשים לא טענו קודם לערעור כי ניתן להקים במגרש 6 מלונית אחת בלבד, והמחלוקת בין הצדדים, כפי שהוצגה בפני בית המשפט המחוזי, התמקדה אך בשאלה האם ניתן להקים במקום מבנה מלונאי גדול אחד או מספר "מלוניות" קטנות, ואין כל מחלוקת בדבר קיומן של זכויות הבנייה של החברה או בדבר היקפן. משכך, גם אם תתחיל הבניה והערעור יתקבל, כל שיידרש הוא פיצול המבנה למספר מבנים נפרדים, דבר שלשיטתה של החברה הוא אפשרי. מכאן נטען כי לא ייגרם נזק בלתי הפיך אם לא יינתן הסעד הזמני המבוקש. מנגד, נטען כי עיכוב הפרויקט יסב נזק משמעותי לחברה, אשר השקיעה עד כה כספים רבים בפרויקט, ויפגע במוניטין שלה ובהתחייבויות שלקחה על עצמה מול גורמים חיצוניים. עוד נטען לנזק משמעותי לציבור, נוכח המחסור במבנים מלונאיים בעיר.
החברה סבורה עוג כי סיכויי הערעור נמוכים. בתמצית, נטען כי מתחם ההתערבות של בית המשפט בהחלטות של רשויות תכנון הוא מצומצם ביותר, וביתר שאת נכונים הדברים ביחס לבית המשפט שלערעור. בענייננו, נטען, לא מתקיימת עילת התערבות. אשר לסוגיית מספר יחידות האירוח, שהיא ליבת המחלוקת בין הצדדים, טוענת החברה כי התכנית לא קובעת מגבלה כלשהי. מכלול הוראות התכנית, ובפרט אלו המסדירות את היקף שטח הבניה ומספר הקומות המאושר, לצד תכליתה של התכנית, מלמדים כי פרשנותם של המשיבים לפיה מלונית "שווה" למלון בדרגה C, היא הנכונה. כן נטען כי חוזר מנכ"ל משרד התיירות, אליו מפנים המבקשים, מאחר לעריכת התכנית, וכי החוזר שהיה תקף בתקופת עריכת התכנית הגדיר מלונית כ"שם נרדף" למלון סוויטות דרגה C, וממילא הנחיות אלו אינן מחייבות את ועדות התכנון.